岷县检察院诉岷县综合执法局

未依法履行“慕丽水岸”ＧＴＶ茶楼占用河道监管职责行政公益诉讼案

【案情概要】

2010年5月7日，甘肃润宇建筑安装工程有限公司（以下简称润宇建筑公司）事先未经住建部门审批并办理《建设工程规划许可证》，擅自将岷县水务部门审批的位于岷县城区迭藏河东岸河段的三座观景台变更修建为一座三层观景楼，建筑面积为1605平方米，命名为“慕丽水岸”茶楼并从事商业经营活动，属违法建筑物，楼下由6根钢筋混凝土独立圆柱支撑在河道中，另6根钢筋混凝土独立圆柱支撑在防洪河堤上，迭藏河河水从其下流过，该违法建筑占用河道，阻碍行洪，存在安全隐患。2015年4月13日，岷县抗旱防汛指挥部办公室向润宇建筑公司发出《防汛专项检查现场实录》，指出“该违法建筑物占用河道，阻碍行洪。违法进行商业运营，参与人员存在安全隐患。责令其拆除违法建筑物，清除建筑垃圾，疏浚河道，确保行洪畅通和度汛安全”。后“慕丽水岸”茶楼停止商业运营，但未进行拆除。

2018年5月25日，岷县检察院依法向岷县综合执法局等单位发出检察建议，指定其严格履行城市规划管理职责，制定整改方案，责令润宇建筑公司限期拆除违法建筑物“慕丽水岸”茶楼，清除建筑垃圾，疏浚河道，恢复原状，确保行洪畅通和度汛安全。

检察建议发出后，岷县综合执法局向润宇建筑公司先后下发了《责令改正（限期拆除）通知书》、《行政处罚决定书》、《行政强制执行催告书》，但一直未依法全面履行职责，整改期限届满后，“慕丽水岸”GTV茶楼违法建筑物仍未被拆除，导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。2019年2月14日，岷县检察院依法向定西市安定区法院提起行政公益诉讼，并获法院胜诉判决。

【办案过程】

2017年12月8日，甘肃省检察院行政检察处接到群众匿名信举报，岷县岷阳镇叠藏河道内非法修建违章建筑“慕丽水岸”，长期违法占用河道，从事经营活动，给周边人民群众生命财产造成安全隐患。同年12月18日，省检察院行政检察处以甘检民（行）公诉线移[2017]9号《线索移交函》转定西市检察院民行处审查。2018年1月15日，定西市检察院将此公益诉讼线索以定检民行交办字（2018）01号《案件交办函》交岷县检察院审查。经调查发现，岷阳镇迭藏河下游河道右岸违规建筑物慕丽水岸GTV（三层）占用河道，阻碍行洪，有重大安全隐患，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。2018年2月28日，岷县检察院检察长决定立案。经询问有关证人、调取书证、现场拍照、调取相关行政机关的“三定方案”，确定监督对象为负有监督管理职责的县水务局、住房和城乡建设局、综合执法局、岷阳镇政府。2018年5月25日，岷县检察院向上述4个行政机关发出检察建议，建议其严格履行监管职责和“河长制”主体责任，制定整改方案，责令润宇建筑公司限期拆除违法建筑物“慕丽水岸”GTV茶楼，清除建筑垃圾，疏浚河道，恢复原状，确保行洪畅通和度汛安全。特别是综合执法局要依法履行行政处罚权。上述行政机关在规定的两个月期限内进行了整改并按期回复检察建议。水务局、住房和城乡建设局分别按照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定移交综合执法局查处。岷县水务局同时做出《关于解除<岷县迭藏河风情线观景台建设管理使用协议>的通知》送达行政相对人。岷县综合执法局认为：润宇建筑公司擅自将迭藏河城区东岸河段观景台变更修建为观景楼从事商业经营活动。该公司未向岷县住房和城乡建设局申请办理《建设工程规划许可证》等相关审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该公司属于违法建设，已下发《责令改正（限期拆除）通知书》、《行政处罚决定书》、《行政强制执行催告书》，但截至2019年1月，该局未按法律规定依法履行职责。经多次沟通仍未整改到位，该局于2018年9月10日又依据《中华人民共和国水法》的相关规定撤销前述处罚决定，重新做出新的处罚决定，向行政相对人给出六个月申请行政复议或提起行政诉讼的期限。但行政相对人既不自行拆除，也不申请行政复议或提起行政诉讼，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。

岷县检察院在向县委、县政府报告并取得支持后，经层报甘肃省检察院审批，对岷县综合执法局未依法全面、充分履行“慕丽水岸”GTV茶楼监管职责一案于2019年2月14日向定西市安定区人民法院提起行政公益诉讼。起诉后，岷县综合执法局于开庭前强制拆除“慕丽水岸”GTV茶楼，并完成清除建筑垃圾、疏浚河道、恢复原状等工作，岷县检察院跟进监督后，肯定了岷县综合执法局的整改工作，依法变更了诉讼请求。

【主要证据】

共分七组（详见出庭举证提纲）：

第一组证据：证明岷县检察院是提起公益诉讼的适格主体。

第二组证据：证明岷县综合执法局对“慕丽水岸”GTV茶楼违法建筑物具有行政处罚权。

第三组证据：证明润宇建筑公司未经行政部门审批，未办理建设工程规划许可证，违法修建的“慕丽水岸”GTV茶楼违法建筑物，致使生态环境遭受破坏、国家利益和社会公共利益受到侵害。

第四组证据：证明岷县综合执法局不依法全面、充分履行监督管理职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。

第五组证据：证明岷县检察院依法履行了诉前程序。

第六组证据：整改期限届满，岷县综合执法局不依法履行职责，“慕丽水岸”GTV茶楼仍未被拆除，岷县检察院跟进监督，发现国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。

第七组证据：证明岷县检察院起诉后，岷县综合执法局于开庭前强制拆除“慕丽水岸”GTV茶楼，并完成清除建筑垃圾、疏浚河道、恢复原状等工作，岷县检察院依法变更了诉讼请求。

【争议问题】

详见出庭辩论提纲

1.岷县综合执法局履职是否到位？岷县综合执法局答辩所称给当事人6个月的诉讼期限的理由是否于法有据？

   2.国家利益或社会公共利益是否受到侵害？（或者：该建筑在2013年5.10岷县特大暴洪泥石流灾害中经受住了考验，怎么能说阻碍行洪了呢？）

   3.岷县综合执法局不依法全面、充分履行监管职责的行为是否违法？

   4.关于行政处罚的法律适用问题，是适用城乡规划法还是适用水法？（或：违章建筑位于河道内，应适用水法，而非城乡规划法，住建局无权审批？）

【处理情况】

起诉后，岷县综合执法局请求法院依法驳回检察机关的诉讼请求，理由是其重新作出行政处罚决定，相对人申请行政复议或提起行政诉讼的期限还未届满。开庭前，综合执法局强制拆除了“慕丽水岸”GTV茶楼，并完成了清除建筑垃圾、疏浚河道、恢复原状等工作。岷县检察院和定西市检察院出动“无人机”现场全程航拍跟进监督。2019年5月5日，岷县检察院向安定区法院送达变更诉讼请求决定书，请求判决确认岷县综合执法局未依法全面、充分履行监督管理职责行为违法。安定区法院环境资源审判庭在开庭前赴现场核实并召开由公益诉讼起诉人、岷县综合执法局参加的庭前会议，双方进行了充分的沟通和交流。2019年6月3日，安定区法院公开开庭审理本案，公益诉讼起诉人和岷县综合执法局法定代表人及委托诉讼代理人到庭参加诉讼。审理中，岷县综合执法局承认其工作存在不足，表示愿意主动接受检察机关的监督，理解和支持公益诉讼检察工作。2019年8月1日，安定区法院依法作出行政判决，支持了检察机关全部诉讼请求。收到判决书后，岷县综合执法局服判未提出上诉。

【效果和意义】

洮河是黄河的第二大支流。迭藏河又是洮河的最大支流，迭藏河的生态环境对洮河和黄河流域的环境保护与综合治理，有重要的影响。近年来破坏迭藏河、洮河流域生态环境和资源保护的情况大量存在，使得原本脆弱的迭藏河、洮河流域生态状况更加恶化，人们的生存环境受到严重威胁，保护迭藏河、洮河流域生态环境已成为当地的重大民生问题和社会问题。针对亟需保护的迭藏河、洮河流域生态环境，定西检察机关依托甘肃省检察机关“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，全力开展迭藏河、洮河流域生态环境保护公益诉讼工作。本案就是岷县检察院在全省“携手清四乱 保护母亲河”专项行动中提起的首例行政公益诉讼案件，检察机关通过诉前检察建议和提起行政公益诉讼，有效保护了受损害的国家利益和社会公共利益，办案取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果，先后被中央电视台“焦点访谈”栏目、检察日报等媒体报道，并被最高人民检察院评为全国“携手清四乱 保护母亲河”专项行动检察公益诉讼十大典型案例。